期刊精粹 | “底限控制”到“精细化”——美国公共开放空间规划的代表性方法、演变背景与特征研究【2018.3期】

【编者按】考虑到手机端阅读的特点，本号特地邀请作者撰写了文章精华版，与全文一起推出，方便读者在较短时间内了解文章内容。对该主题感兴趣的读者，可进一步阅读全文。在此感谢在百忙中抽出时间撰写精华版的作者，你们的努力让学术论文的阅读体验变得更好。

——精华版 ——

公共开放空间是城市休闲游憩活动主要载体。在我国，传统所说的公共开放空间主要指城市公园绿地、广场绿地等，属于狭义概念的公共开放空间。在国际研究领域，公共开放空间包括公园和绿色空间以外的街道、广场、沙滩以及更为广泛的河流、运河、水库等非公园空间。

我国城市规划建设已进入城市更新阶段，需要从有限的土地中置换和升级城市功能，而存量用地之间存在博弈，城市绿地难以维持快速大规模增长，但城市居民的休闲游憩需求随着生活质量的提升在不断累积增加。未来可行的路径是扩展公共开放空间的用地载体，并且相比于在数量规模上达到公共开放空间的指标，更应在实践中关注步行可达性、设施、质量等因素。

美国在公共开放空间的规划与方法发展中，出现了比例法、系统规划法（LOS法）和复合价值法（GRASP法）等代表性方法。复合价值法作为诞生于2001年的最新评价方法，由于兼顾质量、条件、位置、舒适性、便利性等复合特征被广泛认可，已在美国23个州的120多个公园与游憩服务项目中得以运用。

GRASP法的主要公式为：

复合价值得分=要素功能总分×修正项得分×设计与舒适性得分×所有者修正变量

其中的关键是要素（components）与修正项（modifiers）（图1）。

图1  要素与修正项图解

计算步骤是由专业人员以田野调查的方式弄清社区具体需求，对比GRASP法的要素标准化清单进行社区内公共开放空间的要素收录，进而为修正项打分，最终要素的复合价值以图形、地图以及管理表格等方式进行信息存储（图2）。

 图2  要素与修正项的信息存储示例

GRASP法不是简单视服务为一个整体，而是拆解了公共开放空间内部所有空间和设施的服务，是对每个居民点获得服务水平的精确描述，可以直观反映不同居民点步行范围内能享有的公共开放空间服务差异（图3）。

图3  基于要素可达性的开放空间服务分析示例

美国公共开放空间规划与方法演变与人口统计学、规划体系、游憩学、空间分析技术等学科与理论的发展密切相关，逐渐由“底限控制”转型为“精细化”，两者体现出不同的特征（图4）。

图4  “底限控制”与“精细化”比较

美国经验从价值、指标与方法对我国未来公共开放空间规划具有启示（图5）。

图5  对我国的启示

《上海市城市总体规划（2017—2035年）》中提出15分钟社区生活圈，说明我国官方已逐渐关注小尺度、居民日常生活需求的精细化规划，这是发展必然也是未来趋势，值得更多学者参与研究，为未来我国存量规划中公共开放空间与其他用地的博弈协同发展提供依据。

——全文 ——

摘要：提升城市休闲功能是城市更新的研究内容之一。公共开放空间作为城市休闲功能的主要载体，其规划如何引导城市生活空间良性发展值得关注。首先，对中美公共开放空间及规划概念作相关阐述；以美国为例，概述美国公共开放空间规划历史及代表性方法；从人口统计数据的运用、总体规划框架下的发展、游憩学研究的支撑以及与空间分析技术的结合等四个方面讨论规划演变的背景与思想，并且从规划应用、规划内容以及规划数据分别探讨“底限控制”与精细化的特征；最后从价值、指标、方法等方面反思对我国公共开放空间规划的启示。

我国城市规划建设正逐步进入城市更新的阶段，需要从有限的土地中置换与升级城市功能，提升城市基础设施与服务，其中城市生活空间品质与休闲功能的提升是城市更新的重要内容之一。例如在存量规划语境下制定的上海新一轮城市总体规划（简称《上海2040》）首次将公共开放空间规划纳入城市总规专项规划，并且在保障城乡居民基本生活乃至更高精神诉求的15分钟社区生活圈概念中，对公共开放空间提出了具体要求。制定公共开放空间规划是对我国居民日益增长的日常休闲需求的回应，是改善人居环境、实现社会公共价值的有效途径。

1  公共开放空间及其规划释义

1.1  公共开放空间定义

目前，公共开放空间尚未在国际上形成较为统一的概念，不同城市实践与学术领域对其概念的界定都有一定差异，但整体可以从狭义概念与广义概念来理解。在我国，对公共开放空间的狭义理解认为城市绿地是城市休闲游憩活动的主要载体，包括公园绿地、广场绿地、附属绿地以及一部分防护绿地。随着公共开放空间规划实践在中国一些城市展开，公共开放空间的概念逐渐宽泛，主要包括城市的绿色空间、广场空间与运动空间。而街道空间、建筑屋顶花园和建筑底层灰空间，以及生态保护的空间与水域等，可能源于难以与我国现有规划体系对接，尚未成为我国公共开放空间的工作对象。在国际研究领域，狭义的公共开放空间指公园、游憩场地及其他绿色空间等对公众活动与健康带来积极作用的空间，这是科研主要聚焦的方向；广义的概念中其他一些非公园性质的空间，例如街道、广场、沙滩，以及更广泛的河流、运河、湖泊、水库等也由于能免费为公众提供游憩机会，被归入公共开放空间的范畴，但不对其规模、设计或物理环境特点作约束。

1.2  中美公共开放空间规划概念阐述

近年来公共开放空间逐渐受到我国学者与官方的关注，但它并不是我国规划编制中的空间概念。将公共开放空间规划作为城市总体专项规划，目前在我国较为知名的案例是深圳，其公共开放空间规划界定了公共开放空间的概念，根据用地权属界定公共开放空间类型；提出人均公共开放空间面积以及步行可达范围覆盖率两个指标，基于各区分布现状调查提出规划年限内的目标；同时提出一次开发与二次开发途径。虽然深圳在有关法规文件【《深圳市城市规划标准与准则》《深圳市城市更新单元规划编制技术与规定》】中规定了“公共开放空间”的定义范畴、设施等，但在我国现行规划体系下，与“城市绿地系统规划”“生态系统规划”等专项规划相比，公共开放空间规划的编制尚处于起步阶段，规划仍缺乏具体的规范和标准。

在美国，与公共开放空间有关的规划被称为“公园、游憩与开放空间规划”。这项规划中，规划的对象包括各种类型的公园、游憩设施与场地以及能够支撑游憩活动的开放空间。不限于此，美国还鼓励各个社区根据自身的价值、观念、政策，在确定这些资源的格局、复杂性和对各种生态休闲游憩活动的实用性后决定是否将生态用地、湿地等作为开放空间，目标是形成多样化镶嵌的社区景观以及强化公园、游憩和开放空间共同体。由于我国公共开放空间规划在基本概念上与美国公园、游憩与开放空间规划并无本质差异，因此可以借鉴美国的经验，为我国公共开放空间规划的编制与指标制定提供启示。

2  美国公共开放空间规划与方法发展历程

2.1  历史概述

为规范公共开放空间规划，美国高校及相关机构的公园与游憩专业人员长期寻找适合的方法以推进包括开放空间的面积以及游憩设施的数量等内容在内的“国家标准”的制定。1906年4月，美国国家游憩与公园协会（NRPA: National Recreation and Park Association）的前身——美国游憩协会（NRA: National Recreation Association）在其第一次会议上报告了关于游憩设施具体空间要求的一套大纲，提出了儿童游憩场地的千人指标。1960年，为满足标准的修订与更新需求，NRA成立美国游憩标准国家委员会，完成了对各种区域范围的指标以及其指标来源的综述工作。

1971年，美国首部《国家公园游憩与开放空间标准》（简称《1971指南》）经由NRPA正式出版发行；1983年，《游憩、公园和开放空间标准与指南》（简称《1983指南》）发布，该指南在之后的10年作为专业指导被广泛普及，在1990年代显著提升了美国联邦、各州以及地方对公共开放空间的资助。经过进一步修订，NRPA于1995年发布《公园、游憩、开放空间和绿道指南》（简称《1995指南》），提出以系统方法以及服务水平测度方法（LOS: Level Of Service）来进行公共开放空间规划。之后仍有各类出版物就可能的“标准”进行更新与扩展，很多都试图通过基准测试和其他规范性研究以确定“平均LOS”应该是多少。但近些年来相比产出、成果与绩效，NRPA及美国各知名公园与游憩管理学院作为组织机构，更关注规划与组织机构的认证标准和管理流程，因此一直以来似乎并没有LOS的“NRPA标准”。

2001年，一种除了承载力，还考虑质量、条件、位置、舒适性、便利性和氛围等其他因素来确定服务水平的新方法得以开发并得到广泛推广，被称为复合价值法。该方法由管理咨询公司“GreenPlay”、景观设计与规划公司“Design Concepts”，以及空间信息管理公司“Geowest”进行主要研究和开发，并将使用复合价值方法的过程注册为“基于地理参考设施标准计划”（GRASP: Geo-Referenced Amenities Standards Program）。该方法逐渐在美国得到认可，目前已有23个州的120多个规划项目运用该方法提供公园与游憩服务，为决策适宜指标、资源、预算以及规划工作提供了有价值的信息。

2.2  代表性方法

2.2.1  早期规划方法

从专业实践角度看，大部分规划者和管理者通过综合的生态—社会—行为—经济信息分析社区的公园与开放空间需求，并总结划分已有的开放空间资源，识别有潜力发展成开放空间与公园的额外资源。到1980年代，规划方法可概括为四种（表1）。

表1  早期美国公共开放空间规划方法

2.2.2  系统规划法与LOS法

LOS法用系统方法进行公共开放空间规划，并给出了相应的规划步骤与要素组成（表2,图1）。该法基于公共开放空间的分类，在各分类基础上计算各类游憩活动的供应与社区需求情况，通过供求关系，确定最小人口服务需求，最终通过整合所有分类的服务水平来了解公园系统的总体服务水平。以英亩/千人所表示的比例，代表承载相应游憩活动的空间或设施的最小占地面积。

表2  系统框架中公共开放空间要素组成

物质要素	规划要素
当前公园、游憩、开放空间和路径系统组成部分；生活设施；自然资源特征；区域/州/联邦公园和土地；学区物业；私人游憩相关土地；水资源管理计划和环境保护强化计划	给予基础规划框架的各种指导方针和规划考虑因素，包括服务水平，公园、游憩和开放空间分类，绿道、公园系统元素和设施设计指南

图1 系统规划法步骤

2.2.3  复合价值法

运用复合价值法的两个关键是要素（components）与修正项（modifiers）。要素是开放空间内部组成部分，具有相对准确且稳定的地理位置和明晰的边界，开发者根据在该领域长期的经验积累，已形成标准化定义的要素清单列表供专业人员使用。修正项属性包括设计与舒适性、座位、安全照明、卫生间、阴影等共15项。在修正项评分中，得分越高代表其能够促进使用者更频繁、更长时间的访问以及拥有更好的体验（表3）。复合价值评分总共包含四项，即：复合价值得分=要素功能总分×修正项得分×设计与舒适性得分×所有者修正变量（图2）。

表3  要素的修正项评分示例

图2  要素的复合价值得分过程

复合价值得分通过在GIS分析平台创建等值线地区分布图（choropleth map），也称“热力图”，形成复合价值法的透析图，其中阴影或图案显示出不同社区某居民点能得到的总服务（图3），原理是每个居民点被不同要素服务覆盖，形成不同要素服务区分值的叠加（图4）。

图3  公园与游憩总体规划中的邻里复合透析图

图4  复合价值法中透析图的原理

复合价值法的规划制定主要基于复合价值库存数据以及透析图的概念，通过系统分析，将存档的数据库中各类开放空间及设施透析图与潜在的公共开放空间作比对，有针对性地调整现有要素以充分发展资源。规划步骤一般包含需求评估和公众参与、库存数据完善、服务水平分析、设施和服务评估与分析、财务分析、建议与目标的提出以及行动计划制定。

3  美国公共开放空间规划演变背景与思想

3.1  人口统计学数据的运用

在规划方法的逐渐发展中，美国逐渐认识到获取准确的人口统计学数据对提升规划的有效性以及从实质上提升模型制定标准的能力有很大作用。《1983指南》首次提出需要基于对服务范围内各地进行扎实的人口调查，以产生所需要的参与人数比例、全年参与天数等该方法涉及的要素。基于人口统计学数据运用的方法能够分析人口统计要素，注重家庭收入结构、家庭参与调查人数、就业情况、各个年龄阶层等因素对开放空间使用者需求结果所产生的影响。这在美国公共开放空间规划发展的前期阶段非常受到青睐，被认为是最具潜力且与人的需求最为相关的方法，也是NRPA逐渐推行的方法。

3.2  总体规划框架下的发展

1980年代，随着增长管理立法的出现以及更广泛的使用与影响，公园、游憩与开放空间逐渐被提升到了与其他法定要求的公共基础设施相同的地位。由此公园、游憩与开放空间的系统规划被纳入社区综合土地利用规划的一部分，成为土地利用指导体系的组成。作为总体规划的功能要素，公园、游憩与开放空间的系统规划与住房、交通、给排水、教育、公用事业、工业和商业等一起成为总体规划的决策、战略与标准，影响城市和区域土地利用模式结构。由于LOS法在总体规划框架下的广泛应用，这种能满足社区需求的服务水平量化方法在当时的公共开放空间规划中得到同步发展。因此在1990年代形成了一个公园、游憩和开放空间服务标准和政策指导方针的新范例。

3.3  游憩学研究的支撑

1990年代游憩学的研究发展对明确LOS法的要求具有促进作用，如要求社区公众的实时游憩需求设定切实可行的目标，监测公众对公园与游憩机会的实施需求以及实现游憩资源的公平配置等。游憩学研究为规划者提供了更好的工具来衡量参与率和模式、需求和偏好、游憩体验的质量、游憩的经济效益，以及对距离家庭一定距离内某些类型的资源和设施的渴望或需求。不断变化的社会、经济和人口模式揭示了闲暇时间分布的新趋势以及人们如何使用公园和游憩服务。提供优质休闲游憩与公园服务取代了只提供公园空间与游憩设施和器材的做法。

3.4  与空间分析技术的结合

美国风景园林学领袖伊恩·麦克哈格（Ian McHarg）所著的《设计结合自然》（Design with Nature）于1969年出版，其开创性的研究在当时不仅影响了环境规划学科，也强化了地理信息系统（GIS）这一新兴领域的核心概念。以ESRI公司的ArcGIS为代表，一系列地理信息系统软件相继问世，地理学、水文学、景观学、生态学等学科都开始将空间分析方法灵活地运用到规划与设计的各种尺度。2001年开发的复合价值法即借助GIS构建起一个能够集成环境信息并能提供实时分析和反馈的规划支撑技术的框架，对公共开放空间作出高效准确的评价。随着“地理设计”这一新兴领域在技术与工具上的不断创新，期待未来公共开放空间规划趋于更加完善与精细化。

4  规划的“底线控制”与“精细化”特征辨析

4.1  “底限控制”与“精细化”界定

这里划分的“底限控制”与“精细化”是相对的，“底限控制”规划在当时的发展过程中，步骤与内容也不断具体细化。从“底限控制”到“精细化”方法的规划，其不同在于是否以设定各种分类的最小值指标为表现形式（参表4）。

4.2  规划应用特征辨析

“底限控制”方法在美国公共开放空间规划中被广泛应用了很长时间，即使到现在很多社区的开放空间规划仍在沿用此方法。这主要是由于该方法中设定的标准大部分可以直接套用，操作简单，例如社区开放空间设施的容量标准，其中棒球场、足球场、泳池等体育设施的面积、服务半径以及单位人口拥有数量等，虽然在1990年代已被NRPA废弃（因为实际上这些标准是否适合作为这些社区应该努力的目标标准，值得商榷），但仍有很多社区至今使用这些标准。

在“精细化”方法中，例如复合价值法是基于GIS及其他软件数据分析平台，综合传统LOS法，构成一系列研究区域的图形、地图以及管理表格。其应用特点是将服务水平整合到图形以及表格中作为信息存储，可以很直观地确定邻里、社区等单元之间的服务差异，使社区的决策者能更便利、清晰地获取信息并作出决策。这对于制定合理标准、掌握资源分布与预算以及落实规划工作具有很大价值，该方法目前在美国被认为是管控公共开放空间最高效的方法。

4.3  规划内容特征辨析

“底限控制”方法在内容上经历了从关注数量到关注服务的转变过程。最初的千人指标完全基于经验，没有技术方法支撑，忽视了美国不同社区经济、社会以及活动等特征。之后在数理模型的不断完善中，LOS法替代了关注数量的旧假设，基于社区需求，将关注重心放在了服务质量上，但仍局限于空间与设施容量的服务水平。“底限控制”规划虽制定了空间分类标准，但这类“国家标准”的缺陷是可能会限制当地社区的创造力与智慧，还对土地利用的相关企业在开发公园与开放空间上造成了阻力。

“精细化”方法相比于LOS法，除容量外还关注各类公共开放空间与设施作为公园、游憩和开放空间系统的组成部分，在质量、条件、位置、舒适性、便利性、氛围等方面的复合价值。该方法在内容上的精细化体现在并非将某个公园或游憩场地简单地视作一个整体去判断当地居民所能获得的服务，因为很多现实情况是某个居民点虽然被某个公园的服务辐射范围包含，但由于可达距离而难以享有公园内部所有空间与设施的服务（图5）。该方法最终呈现的图形及表格等是为准确评价每一个居民点在步行范围内所能享有的空间组成部分或设施的服务质量和水平。

图5  同一公园缓冲区覆盖的居民区所获得的服务水平不同

4.4  规划数据特征辨析

“底限控制”方法经过20年的发展，形成了针对社区实际的需求法。该方法虽然依托明确的数理公式，但实际数据工作量大，而且容易产生偏差：不仅需要进行调研，通过调研样本了解参与者特征以及个人年参与天数，还需要了解家庭收入结构、就业等情况，掌握对需求结构的影响；另一方面社区的规模、调研样本的随机都可能造成信息偏差，导致在数理分析对接实践决策中也产生偏差。

以复合价值法为代表的“精细化”方法，是通过经过培训的专员进行田野调查的方式获取数据。对于专业人员，要求熟悉社区以及公共开放空间的要素特点，并且需要与当地机构人员、社区领导以及居民见面以了解需求等，最终根据现状进行打分。之后将公共开放空间划分为“要素”进行存储，并且基于专业人员评分得到“修正项”数据。可以说，该方法在数据获取完善度上大有提升，只是在数据库建立的初期需要花费大量人力与资金。

5  对我国公共开放空间规划的启示

5.1  价值

从演变进程来看，美国公共开放空间规划的价值观是一个逐渐由数量公平走向地域公平的过程。在过去规划长期以制定“底限指标”为导向的形势下，社区的内部差异性难以得到重视，各社区的情况被“平均化”考虑与处理。但后期社会公平正义的价值得到认同，现阶段，逐渐精细化的规划即为注重社区内部差异的体现，它逐渐聚焦到每一个居住点，从每个点获得的公共开放空间总服务去讨论服务水平，决定公共服务的供应。在城市更新背景下，我国的公共开放空间规划更应该从过去提出人均占地面积指标、服务覆盖面积指标等注重平均的方式，向地域公平转型。

5.2  指标

早期的美国公共开放空间规划在初期即提出国家标准，而后由于大到各个州，小到各个社区不同层级都具有各自的不同条件（例如气候、资源、社会经济等），在《1983指南》中，已转向鼓励各个社区制定适合自身条件的规划标准。值得一提的是早期由NRPA发布的公共开放空间规划“国家标准”于1996年被废弃，但目前仍有社区使用这套标准进行规划。因此反观我国，在各地区条件差异极大的前提下，是否需要设置国家标准值得我国规划者反思。笔者认为在公共开放空间规划的发展初期，仍有必要设定国家标准作为指标的最低门槛，将其作为管控各地区公共开放空间服务水平的主要方式。又及，复合价值法通过邻里复合透析以及可达性分析从居民点获得总服务确定服务水平，有针对性地确定目标指标来回应需求的方式，也值得我国学界与行业进一步探索。

5.3  方法

在方法上，美国公共开放空间规划有两点值得我国思考。一方面是很早就注重对公共开放空间的分类规划管理，后期的精细化规划在此基础上还形成了对空间内部组成要素的管理，而且不仅仅停留于规模与数量问题，开始多元地关注舒适度、便利性、氛围等并非要素自然属性的内容，从结果来看实际进一步促进了空间要素的价值。我国公共开放空间也应明确在城市空间中的功能定位，有目的地形成明确分类，并且能够基于空间分析技术更为细化地管理公共开放空间组成要素。另一方面，我国现阶段发展公共开放空间规划应该汲取美国公共开放空间发展中的教训，例如LOS法虽然能够将游憩需求转化成千人指标，但数据获取以及社区的特有情况等问题的复杂性导致很多社区仍然选择套用已经废除的设施空间标准。我国公共开放空间当前应该考虑从社区等小型单元、生活圈以及各类人口需求等视角提出适合我国公共开放空间规划编制的方法。美国现阶段的复合价值法，精细到每个居民点的服务水平综合得分，公共开放空间库存数据也被细分到了公园及其他开放空间中的每个要素，易操作、规划与管理，值得国内学界与行业了解关注。

5.4  小结

美国的公共开放空间规划并不完美，有经验可借亦有教训可鉴。因此我国的公共开放空间规划不应该直接复制国际经验，而是应该基于对国际经验以及自身所处阶段及规划系统结构的综合剖析，最终淘选出推进我国本土公共开放空间供应与质量提升的“他山之石”。

感谢美国景观设计与规划公司罗比·雷登（Robbie Layton）博士指导并提供资料

作者：杜伊，同济大学建筑与城市规划学院景观学博士研究生，美国北卡来罗纳州立大学联合培养博士研究生。[e-mail]

金云峰，同济大学建筑与城市规划学院景观学系副系主任，教授，博士生导师；上海同济城市规划设计研究院注册规划师；同济大学建筑设计研究院（集团）有限公司一级注册建筑师。[e-mail]

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编辑：张祎娴

排版：赵大伟

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